Inhalt

Urteil
Personalvertretungsrecht - Rahmendienstvereinbarung - Beurteilungsrichtlinien - Öffnungsklausel - Beurteilungskonferenzen - Teilnahme von Personal- und Schwerbehindertenvertretern - Auslegung - Treuepflicht - Weisung - Feststellungsantrag - Zulässigkeit

Gericht:

OVG Berlin-Brandenburg 62. Senat


Aktenzeichen:

OVG 62 PV 5.08


Urteil vom:

18.03.2010


Leitsatz:

Zum Feststellungsinteresse einer Partei einer Rahmendienstvereinbarung in Bezug auf die "Auslegung" einer Öffnungsklausel und zur vertraglichen Nebenpflicht, das Gebrauchmachen von der Öffnungsklausel nicht durch "verbindliche Hinweise" gegenüber den nachgeordneten Behörden zu verhindern.

Rechtsweg:

VerwG Berlin Beschluss vom 30. September 2008

Quelle:

Justizportal Berlin-Brandenburg

Tenor:

Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 30. September 2008 wird zurückgewiesen.

Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

Gründe:

I.

Die Beteiligten streiten um die Handhabung der Bestimmung unter Nummer 65 ihrer Rahmendienstvereinbarung über Richtlinien für die dienstliche Beurteilung der Beschäftigten vom 14. Dezember 2007 (RDV-BRL), in der es heißt:

"Die beteiligten Behörden können in Abstimmung mit den zuständigen Personalvertretungen ergänzende Regelungen zu Vorbereitung, Ablauf und Teilnehmerkreis der Beurteilungskonferenzen treffen. Das BMWi wird davon unterrichtet."

Diese Regelung war getroffen worden, nachdem sich die Beteiligten nicht über die Teilnahme von Mitgliedern der Personal- und Schwerbehindertenvertretungen an Beurteilungskonferenzen hatten einigen können. Während der Antragsteller sich bei den Verhandlungen zur DV-BRL für seine Auffassung, die Teilnahme der Vertretungen sei rechtlich unbedenklich, auf eine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Münster berufen hatte, hatte der Beteiligte sich für seine gegenteilige Auffassung auf eine von ihm erbetene Stellungnahme des Bundesministeriums des Innern vom 8. Oktober 2007 berufen. Darin heißt es nach der Feststellung, dass die Weitergabe von Personalakten- und Beurteilungsdaten an den Personalrat gegen den Willen der Betroffenen nur einzelfallbezogen in einem sehr eng begrenzten Umfang zulässig sei, zusammenfassend:

"Vor diesem Hintergrund wäre es meines Erachtens bedenklich, wenn man ein generelles Teilnahmerecht von Personalratsmitgliedern an Beurteilungskonferenzen vorsehen würde, bei denen ausführlich die Leistung, Befähigung und Eignung der einzelnen Beschäftigten erörtert und miteinander verglichen werden sollen."

Am dritten Verhandlungstag über die abzuschließende Rahmendienstvereinbarung einigten sich die Verhandlungspartner darauf, den weiteren Teilnehmerkreis von Beurteilungskonferenzen den örtlichen Anschlussvereinbarungen zu überlassen. Der Leiter der für Personalangelegenheiten zuständigen Abteilung als Vertreter des Beteiligten erklärte hierzu, mit einer solchen Öffnungsklausel könne man den Druck aus der Debatte nehmen.

Auf einer Verwaltungsleitersitzung am 29. Januar 2008 wurde das Problem des Abschlusses von Dienstvereinbarungen zur Ausführung der Nr. 65 RDV-BRL erörtert. In dem Ergebnisprotokoll der Sitzung heißt es zur Zusammensetzung der Beurteilungskonferenzen:

"…Auf die Frage, ob auch Mitglieder des Personalrats an den Beurteilungskonferenzen teilnehmen könnten, wurde auf die Stellungnahme des BMI zur Teilnahme von Personalvertretungen verwiesen (s. Anlage 2). Im Kerngeschäft, d.h. u.a. bei den konkreten Erörterungen zu einzelnen Personen, sei weder die Teilnahme der Personalvertretung, noch die der Schwerbehindertenvertretung rechtlich zulässig, lediglich die Gleichstellungsbeauftragte als Teil der Verwaltung könne teilnehmen. Hingegen könnten Personal- und Schwerbehindertenvertretung mit in die Vorbesprechungen zum anstehenden Beurteilungsdurchgang einbezogen werden."

Der Antragsteller hält die Auslegung der Nr. 65 RDV-BRL für klärungsbedürftig, sieht in der Äußerung des Abteilungsleiters der Sache nach eine Weisung und damit eine Verletzung der Pflichten des Beteiligten aus der RDV-BRL und hat am 7. Juli 2008 das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren mit den Feststellungsanträgen eingeleitet,

1. dass gemäß Nr. 65 der Dienstvereinbarung die beteiligten Behörden in Abstimmung mit den zuständigen Personalvertretungen in eigenem Ermessen ergänzende Regelungen treffen dürfen, wonach zum Teilnehmerkreis der Beurteilungskonferenzen Mitglieder der Personal- und Schwerbehindertenvertretung gehören dürfen, und

2. dass sich der Beteiligte gegenüber den in Nr. 65 so genannten beteiligten Behörden jeglichen Hinweises auf eine seiner Ansicht nach rechtliche Unzulässigkeit in diesem Zusammenhang zu enthalten habe.

Der Beteiligte hat zur Begründung seines Zurückweisungsantrags vorgetragen, er habe seine ablehnende Rechtsauffassung in der Verwaltungsleitersitzung am 29. Januar 2008 geäußert, ohne eine Weisung erteilt zu haben; die RDV-BRL verbiete nicht die Äußerung der Hausmeinung. In der Sache stünden der Teilnahme von Mitgliedern des Personalrats- und der Schwerbehindertenvertretung an Beurteilungskonferenzen allerdings die Vorschriften des Bundespersonalvertretungsgesetzes über den Umgang mit Personalakten und Beurteilungen entgegen.

Mit Beschluss vom 30. September 2008 hat das Verwaltungsgericht Berlin die Anträge als unbegründet zurückgewiesen und ausgeführt: Nr. 65 RDV-BRL sei gesetzeskonform dahin auszulegen, dass die Teilnahme einzelner Personalratsmitglieder an Beurteilungskonferenzen ausgeschlossen sei, weil das Bundespersonalvertretungsgesetz hierzu keine Zuständigkeitsnorm enthalte, es die Teilnahme vielmehr im Hinblick auf die Geheimhaltungsbedürftigkeit von Personalakten- und Beurteilungsdaten ausschließe. Dienstliche Beurteilungen dürften allenfalls der Personalvertretung im Ganzen und nur mit Zustimmung des Betroffenen zugänglich gemacht werden. Da der Feststellungsantrag zu 1 nicht teilbar sei, brauche nicht entschieden zu werden, ob für Mitglieder der Schwerbehindertenvertretung etwas anderes gelte. Der Feststellungsantrag zu 2 sei ebenfalls unbegründet; die Dienstvereinbarung erlege dem Beteiligten keine Zurückhaltungs- oder Treuepflicht auf.

Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Antragstellers. Er meint, es handele sich bei der Vereinbarung der Teilnahme von Personal- und Schwerbehindertenvertretern um eine Annexkompetenz zum Mitbestimmungsrecht bei Beurteilungsrichtlinien, denn nur durch eine Teilnahme an den Beurteilungskonferenzen könnten die Vertretungen die Einhaltung der RDV-BRL insoweit wirksam überwachen. Die Teilnahme sei gesetzlich auch nicht untersagt. Entgegen der Auffassung der Fachkammer könne man aus den Vorschriften zur Einsicht in Personalakten und zu dienstlichen Beurteilungen keinen Erst-Recht-Schluss auf ein Teilnahmeverbot ziehen. Das gelte für die Teilnahme von Schwerbehindertenvertretern entsprechend. Da es kein gesetzliches Verbot einer Teilnahme der Vertretungen gebe, dürfe der Beteiligte auch keine anderslautenden Äußerungen gegenüber den nachgeordneten Behörden tätigen.


Mit Rücksicht auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Unteilbarkeit des Feststellungsantrags zu 1 und zur Unterscheidung zwischen den Rechten der Personalvertretung und denjenigen einzelner Mitglieder beantragt der Antragsteller unter Änderung der erstinstanzlichen Entscheidung festzustellen,

1. dass gemäß Nr. 65 der Dienstvereinbarung vom 14. Dezember 2007 über die Richtlinien für die dienstliche Beurteilung der Beschäftigten die beteiligten Behörden in Abstimmung mit den zuständigen Personalvertretungen in eigenem Ermessen ergänzende Regelungen treffen dürfen, wonach zum Teilnehmerkreis der Beurteilungskonferenzen auch Mitglieder der Personalvertretungen, hilfsweise die gesamte Personalvertretung, gehören dürfen,

2. dass gemäß Nr. 65 der Dienstvereinbarung vom 14. Dezember 2007 die beteiligten Behörden in Abstimmung mit den zuständigen Personalvertretungen in eigenem Ermessen ergänzende Regelungen treffen dürfen, wonach zum Teilnehmerkreis der Beurteilungskonferenzen auch die Schwerbehindertenvertretung gehören darf,

3. dass es rechtswidrig ist, wenn der Beteiligte gegenüber den in der Dienstvereinbarung so genannten beteiligten Behörden Hinweise in verbindlicher Form erteilt, dass Regelungen über eine mögliche Teilnahme von Mitgliedern von Personalvertretungen und/oder von Schwerbehindertenvertretungen unzulässig seien.


Der Beteiligte verteidigt den angefochtenen Beschluss und beantragt,

die Beschwerde - auch nach Maßgabe der in der Beschwerdeinstanz formulierten Anträge - zurückzuweisen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Beteiligten einschließlich der Anlagen Bezug genommen.


II.

Die Beschwerde des Antragstellers ist unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat die Anträge im Ergebnis zu Recht zurückgewiesen.

1. Die Anträge zu 1 und 2 sind - ungeachtet der Änderungen in der Beschwerdeinstanz - unzulässig.

Im Ausgangspunkt zutreffend hat die Fachkammer angenommen, dass im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren die Auslegung einer Dienstvereinbarung zur Entscheidung gestellt werden kann, wobei hier offen bleiben kann, ob es sich dabei um einen Anwendungsfall von § 83 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG - Zuständigkeit, Geschäftsführung und Rechtsstellung der Personalvertretungen - oder von § 83 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG - Bestehen oder Nichtbestehen von Dienstvereinbarungen - handelt (vgl. zum Streitstand Treber in: Richardi u.a., PersVR, 3. Aufl., Rn. 34 zu § 83). Denn nach Sinn und Zweck des § 83 Abs. 1 BPersVG gehört die Klärung von Streitigkeiten zwischen Personalvertretung und Dienststelle im Zusammenhang mit der Ausübung von Beteiligungsrechten uneingeschränkt zur Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte. Da der Abschluss einer Dienstvereinbarung hier nur eine der möglichen Formen der Mitwirkung nach § 75 Abs. 3 Nr. 9 und § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BPersVG darstellt, wonach der Personalrat gegebenenfalls durch Abschluss von Dienstvereinbarungen über Beurteilungsrichtlinien für Arbeitnehmer und für Beamte mitzubestimmen hat, erfasst § 83 Abs. 1 BPersVG grundsätzlich auch die im Zusammenhang mit einer Dienstvereinbarung auftretenden Streitfragen.

Die Zulässigkeit eines Feststellungsbegehrens setzt allerdings insoweit voraus, dass die zur Entscheidung gestellte Frage - hier die Auslegung von Nr. 65 RDV-BRL - zwischen den Beteiligten des Beschlussverfahrens als Parteien der Dienstvereinbarung streitig ist, damit das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren nicht auf ein unzulässiges Rechtsgutachten hinausläuft (vgl. dazu nur Beschlüsse des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. März 1999 - BVerwG 6 P 10.97 -, juris Rn. 25 und vom 8. Dezember 1999 - BVerwG 6 P 3.98, juris Rn. 19).

An einem solchen, die Zulässigkeit begründenden Auslegungsstreit fehlt es hier. Der Beteiligte hat, anders als es die Formulierung der Anträge zu 1 und 2 suggeriert, nicht bestritten, dass gemäß Nr. 65 der Rahmendienstvereinbarung die beteiligten Behörden in Abstimmung mit den zuständigen Personalvertretungen in eigenem Ermessen ergänzende Regelungen treffen dürfen, wonach zum Teilnehmerkreis der Beurteilungskonferenzen auch Mitglieder der Personalvertretungen und die Schwerbehindertenvertretung gehören dürfen.

Das folgt zunächst aus der Entstehungsgeschichte der in Rede stehenden Regelung: Der Beteiligte konnte sich im Rahmen der Verhandlungen über die Rahmendienstvereinbarung nicht dazu verstehen, den Personal- und Schwerbehindertenvertretungen generell ein Recht zur Teilnahme an Beurteilungskonferenzen einzuräumen. Um "den Druck aus der Debatte (zu) nehmen" - mit anderen Worten, um den Abschluss der Dienstvereinbarung insgesamt nicht in Frage zu stellen -, sollte die Frage der Teilnahme der Vertretungen ausdrücklich ausgeklammert und den beteiligten Behörden und zuständigen Personalvertretungen zur Regelung überlassen werden. Es war somit der erklärte Wille beider Vertragsparteien, auf örtlicher Ebene den Abschluss von Folgevereinbarungen gerade zur Teilnahme von Personal- und Schwerbehindertenvertretungen an Beurteilungskonferenzen zuzulassen. Dieser übereinstimmende Entschluss der Parteien hat im Wortlaut der Nr. 65 RDV-BRL seinen unmissverständlichen Ausdruck gefunden.

Der Beteiligte hat den beteiligten Behörden und zuständigen Personalvertretungen nach Abschluss der Rahmendienstvereinbarung auch nicht das Recht abgesprochen, in Ausführung von Nr. 65 RDV-BRL eine Folgevereinbarung über die Teilnahme der Vertretungen an Beurteilungskonferenzen vorzusehen. Auslöser der ablehnenden Haltung der nachgeordneten Behörden, entsprechende Folgevereinbarungen mit den örtlichen Personalvertretungen abzuschließen, war nach den Angaben des Antragstellers die Erklärung des Vertreters des Beteiligten auf der Sitzung der Verwaltungsleiter des Geschäftsbereichs am 29. Januar 2008, wonach ihnen vom zuständigen Abteilungsleiter "mündlich untersagt" worden sei, die Teilnahme von Mitgliedern der Personal- und Schwerbehindertenvertretungen an den Beurteilungskonferenzen zu vereinbaren. Eine solche mündliche Weisung hat der Beteiligte jedoch nach Überzeugung des Senats nicht erteilt. Der wesentliche Inhalt der Erklärung des Abteilungsleiters lässt sich dem vom Antragsteller zur Untermauerung seines Vortrags selbst in Bezug genommenen Protokoll der Verwaltungsleitersitzung entnehmen. Danach hat der Abteilungsleiter lediglich auf Fragen aus dem Kreis der Verwaltungsleiter der nachgeordneten Behörden unter Bezugnahme auf die gutachtliche Stellungnahme des für Grundsatzfragen des öffentlichen Dienstrechts zuständigen Bundesinnenministeriums vom 8. Oktober 2007 diejenigen rechtlichen Bedenken zum Ausdruck gebracht, die er - einschließlich der Stellungnahme des Bundesinnenministeriums - bereits gegenüber dem Antragsteller bei den Verhandlungen über die Vereinbarung einer Teilnahme der Vertretungen in der RDV-BRL geäußert hatte. In seiner Stellungnahme hat das Bundesinnenministerium seinerseits eine Teilnahme der Vertretungen an den Beurteilungskonferenzen für rechtlich "bedenklich" gehalten. Diese rechtlichen Bedenken liegen nicht zuletzt aufgrund der den Beteiligten bekannten widerstreitenden verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen auf der Hand (vgl. Beschluss OVG Münster vom 16. März 2004 - 6 A 4887/01 -, juris Rn. 33 einerseits und Beschluss VG Gelsenkirchen vom 23. Februar 2005 - 1 K 905/03 -, juris Rn. 20 ff. andererseits).

Die Hinweise des Abteilungsleiters in der Verwaltungsleitersitzung schränk(t)en die Entscheidungsfreiheit der nachgeordneten Behörden möglicherweise faktisch ein, nicht aber rechtlich. Es war und ist den nachgeordneten Behörden unbenommen, von der ihnen in Nr. 65 RDV BRL eingeräumten Möglichkeit einer Anschlussdienstvereinbarung Gebrauch zu machen. Dass sie sich dem vom Abteilungsleiter aufgezeigten Risiko einer verfahrensfehlerhaften Besetzung ihrer Beurteilungskonferenzen nicht aussetzen mögen, beruht nicht auf einer Weisung des Beteiligten, sondern auf der - objektiv - bestehenden rechtlichen Unsicherheit. Zweifel an der Sinnhaftigkeit einer Vereinbarung der Teilnahme von Personalrats- und Schwerbehindertenvertretern an Beurteilungskonferenzen hätten sich bei den nachgeordneten Behörden auch dann einstellen müssen, wenn sie aufgrund eigener Recherche auf die widerstreitenden Gerichtsentscheidungen gestoßen wären.

Die zur Entscheidung gestellte Auslegungsfrage wird auch nicht dadurch streitig, dass der Beteiligte dem Antrag des Antragstellers im Beschlussverfahren sowohl in erster als auch in zweiter Instanz widersprochen und sich zur Sache eingelassen hat. Der Beteiligte hat in der mündlichen Anhörung noch einmal klargestellt, dass für ihn aus der RDV-BRL nicht die Unzulässigkeit der Teilnahme von Personalratsmitgliedern an Beurteilungskonferenzen folge. Davon abgesehen liegt es auf der Hand, dass auch er ein Interesse an einer grundsätzlichen Klärung der Rechtsfrage der Zulässigkeit der Teilnahme von Personal- und Schwerbehindertenvertretungen an Beurteilungskonferenzen hat. Es ist aber die Aufgabe der Beteiligten, wenn sie eine Dienstvereinbarung schließen, über offene Streitfragen zu verhandeln und eine Einigung zu erzielen oder im Falle der Nichteinigung einen anderen Weg der Beteiligung an einer vom Dienststellenleiter zu erlassenden Beurteilungsrichtlinie zu beschreiten. Dagegen ist es nicht die Aufgabe der Verwaltungsgerichte, über in Dienstvereinbarungen bewusst offen gelassene Fragen anstelle der Vertragsparteien in Form eines Rechtsgutachtens zu beantworten.

Das Fehlen eines Feststellungsinteresses wird auch daran deutlich, dass das eigentliche Rechtsschutzziel des Antragstellers in einer Verbesserung der Verhandlungsposition der örtlichen Personalräte beim Abschluss von Anschlussdienstvereinbarungen zu Nr. 65 RDV-BRL geht: Angesichts der vom Beteiligten gegenüber den nachgeordneten Behörden geäußerten Bedenken besteht bei diesen offenbar keine Bereitschaft, die Teilnahme von Mitgliedern der örtlichen Personal- und Schwerbehindertenvertretungen an Beurteilungskonferenzen zu vereinbaren. Das schwächt die Verhandlungsposition der örtlichen Personalräte, ändert aber nichts daran, dass der Beteiligte den Dienststellen die Entscheidung überlassen wollte und nach wie vor überlässt. Der Antragsteller selbst hat die örtlichen Personalräte durch die Verlagerung des Problems der Teilnahme von Personal- und Schwerbehindertenvertretern an den Beurteilungskonferenzen auf die örtliche Ebene in diese schlechte Verhandlungsposition gebracht. Das Antragsverfahren nach § 83 Abs. 1 Nr. 3 und 4 BPersVG dient dazu, im Rahmen eines objektiven Verfahrens personalvertretungsrechtliche Rechtspositionen klären zu lassen, nicht aber dazu, Verhandlungspositionen der einen oder anderen Seite zu stärken oder - wie gesagt - Rechtsgutachten über die Beachtlichkeit von Bedenken auf Seiten einer Partei einer Dienstvereinbarung zu erstellen.

2. Der Antrag zu 3 ist mit dem sinngemäßen Feststellungsbegehren, der Beteiligte habe durch seine Hinweise an die Leiter der nachgeordneten Behörden gegen Nr. 65 RDV-BRL verstoßen, zulässig.

Dem Verwaltungsgericht ist auch hier insoweit zu folgen, als dass die Parteien einer Dienstvereinbarung im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren eine Klärung der Frage erreichen können, ob der jeweils andere Beteiligte gegen die betreffende Dienstvereinbarung verstößt.

Der Antrag ist jedoch unbegründet.

Aus einer Dienstvereinbarung kann sich nach dem Grundsatz von Treu und Glauben die Nebenpflicht der Vertragspartner ergeben, alles zu unterlassen, was den Vertragszweck oder den Leistungserfolg beeinträchtigen oder gefährden könnte. Eine solche Nebenpflicht hat der Beteiligte indessen nicht verletzt. Nach dem oben unter 1. Gesagten ist die Äußerung des Abteilungsleiters in der Verwaltungsleitersitzung am 29. Januar 2008 weder als Weisung noch als sonst "verbindlicher Hinweis" an die nachgeordneten Dienststellen, sondern als Äußerung einer Rechtsauffassung des Beteiligten zu qualifizieren. Die Nebenpflicht der Vertragstreue verwehrt es einem Beteiligten einer Dienstvereinbarung nicht, einen anderen aus der Vereinbarung Berechtigten auf rechtliche Bedenken bei einer bestimmten Art der Anwendung einer Öffnungsklausel hinzuweisen, indem er die Hausmeinung zu diesem Thema kundtut und sich dabei auf eine Stellungnahme eines anderen Ressorts stützt, ohne diese als rechtsverbindlich zu erklären. Vielmehr war der Beteiligte dienstrechtlich sogar verpflichtet, die nachgeordneten Behörden auf deren Anfrage auf rechtliche Bedenken bei der Anwendung der Öffnungsklausel hinzuweisen, um ihnen das - auch der anderen Partei der Rahmendienstvereinbarung bekannte - Risiko vor Augen zu führen. Der Beteiligte handelte damit übrigens auch im Sinne der örtlichen Personalvertretungen, die kein Interesse daran haben können, rechtlich - objektiv - zweifelhafte Vereinbarungen zu treffen, die zu Fehlern im Beurteilungsverfahren und zu Weiterungen bei auf den Beurteilungen fußenden Personalentscheidungen führen können. Auch sie haben auf die Einhaltung der rechtlichen Bestimmungen bei der Beurteilung der von ihnen vertretenen Beschäftigten zu achten.

Die Rechtsbeschwerde war mangels Zulassungsgrundes nicht zu eröffnen.

Referenznummer:

R/R3422


Informationsstand: 30.08.2010