Inhalt

Urteil
Mitbestimmungspflichtigkeit der Einführung von 12-Stunden-Schichten in Universitätsklinik auf Grund Corona-Pandemie

Gericht:

VG Sigmaringen


Aktenzeichen:

PL 11 K 2474/20


Urteil vom:

23.11.2020


Grundlage:

  • LPVG § 74 Abs. 2 Nr. 2 und 3

Leitsätze:

1. Die pandemiebedingte Verlängerung der Schichtzeit auf 12 Stunden weist den erforderlichen kollektiven Bezug auf und unterliegt der Mitbestimmungskompetenz des Personalrats gemäß § 74 Abs. 2 Nr. 2 und 3 LPVG.

2. Die Covid-19-Arbeitszeitverordnung des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales stellt keine unbedingte und sich selbst vollziehende Rechtsnorm dar, die den Gesetzesvorrang des § 74 Abs. 1 1. Halbsatz LPVG auslöst und einer Mitbestimmungskompetenz des Personalrats entgegensteht.

Rechtsweg:

Es liegen keine Informationen zum Rechtsweg vor.

Quelle:

Justizportal des Landes Baden-Württemberg

Tenor:

Es wird festgestellt,

dass der weitere Beteiligte durch die Einführung von 12-Stunden-Schichten auf den Stationen Intensivstation IOI, Zentrale Interdisziplinäre Notaufnahme (ZINA) und dem Bereich "Innere Medizin II" das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers gemäß § 74 Abs. 2 Nr. 2 und 3 LPVG verletzt hat.

Es wird festgestellt,

dass die Fortführung der 12-Stunden-Schichten auf der Intensivstation IOI als vorläufige Regelung gemäß § 88 Abs. 4 LPVG rechtswidrig ist.

Gründe:


I.

Der Antragsteller begehrt die Feststellung, dass der weitere Beteiligte als Dienststellenleiter durch die Einführung von 12-Stunden-Schichten auf mehreren Stationen des Universitätsklinikums im Kontext von Covid-19 das Mitbestimmungsrecht des Personalrats verletzt hat und die Fortführung dieser Schichten als vorläufige Regelung rechtswidrig ist.

Mit Schreiben vom 13.03.2020 informierte die Verwaltung des Universitätsklinikums U. den Personalrat darüber, dass aufgrund der Notwendigkeit, im Klinikum Kapazitäten für die Versorgung und für Notfälle im Kontext von Covid-19 zu schaffen, vorgesehen sei, zunächst in sämtlichen Intensivbereichen, in der Zentralen Interdisziplinären Notaufnahme (ZINA) und der Anästhesie in allen Bereichen sowie in der Radiologie auf 12-Stunden-Schichten umzustellen, um leistungsfähiger zu sein. Bei Bedarf solle dieses Arbeitszeitmodell auch auf weitere Bereiche ausgedehnt werden. Die Personalleiterin vertrat in diesem Schreiben die Auffassung, dass die geplante Umstellung auf 12-Stunden-Schichten durch Tarifvertrag in Verbindung mit dem Arbeitszeitgesetz geregelt sei und somit gemäß § 74 Abs. 2 Nr. 2 LPVG nicht der Mitbestimmung unterliege; der Personalrat solle allerdings über die geplante Maßnahme informiert werden. Der Antragsteller antwortete mit Schreiben vom 24.03.2020 und erklärte, dass nach seiner Auffassung die beabsichtigte Umstellung auf 12-Stunden-Schichten mitbestimmungspflichtig sei und forderte das Universitätsklinikum auf, als Arbeitgeberin für den Gesundheitsschutz der Mitarbeiter Sorge zu tragen. Durch die geplante Schichtregelung entstünden erhebliche Belastungen für die Beschäftigten in den betroffenen Bereichen. So hätten Ärzte und Pflegekräfte dem Personalrat berichtet, dass zum Ende der Schicht die Konzentration erheblich leide, dass das Arbeiten unter Vollschutz zu starkem Schwitzen sowie Schwindel und Kopfschmerzen führe und die geplante 45-minütige Pause nicht ausreiche, um sich auch nur annähernd zu regenerieren. Der Personalrat sei von den betroffenen Mitarbeitern dringend gebeten worden, 12-Stunden-Schichten bei der Versorgung von Covid-19-Patienten abzulehnen, und zwar nicht nur im Interesse der Beschäftigten, sondern auch in dem der Patienten. Nachdem weitere Besprechungen und Schriftverkehr zwischen dem Antragsteller und der Klinikumsverwaltung zu keiner Einigkeit im Hinblick auf die geplanten 12-Stunden-Schichten geführt haben, beschloss der Personalrat in seiner Sitzung am 29.04.2020, die Personalvertretungskammer anzurufen und ein Beschlussverfahren einzuleiten mit dem Ziel festzustellen, dass der weitere Beteiligte durch die Einführung der 12-Stunden-Schichten das Mitbestimmungsrecht des Personalrats verletzt hat.

Im Rahmen einer Besprechung am 18.03.2020 informierte die ärztliche Direktorin der Klinik für Anästhesiologie den Personalrat, dass auf der Interdisziplinären Intensivstation IOI ab Freitag den 20.03.2020 auf 12-Stunden-Schichten umgestellt wird; betroffen von dieser Regelung waren die Ärztinnen und Ärzte auf der Intensivstation bestehend aus den Stationen CF1-Kardiochirurgie/-Anästhesie und CG1-Chirurgie/Anästhesiologie. Seit 20.03.2020 arbeiteten auch die Ärzte und Pflegekräfte der Zentralen Interdisziplinären Notaufnahme in 12-Stunden-Schichten; die Ärztinnen und Ärzte der Klinik für Innere Medizin II arbeiteten im Zeitraum vom 25.03.2020 bis zum 20.04.2020 ebenfalls in 12-Stunden-Schichten. Seit Juni 2020 versehen die Pflegekräfte in der ZINA ihren Dienst zu den bisherigen, vor der Corona-Pandemie bestehenden Zeiten und arbeiten nicht mehr in 12-Stunden-Schichten. Seit 08.06.2020 arbeiten auch die Ärzte in der Zentralen Interdisziplinären Notaufnahme wieder zu den bisherigen, vor der Corona-Pandemie bestehenden Dienstzeiten, d. h. von Montag bis Freitag im Dreischichtbetrieb und am Wochenende mit 2 x 12 Stunden-Schichten, die bereits vor dem Auftreten der Pandemie eingeführt worden waren.

Am 10.06.2020 teilte die Klinikumsverwaltung dem Antragsteller mit, dass auf der Intensivstation IOI die zunächst im Kontext von Covid-19 für die Ärzte eingeführten 12-Stunden-Schichten über den 30.06.2020 hinaus bis zur Einführung eines neuen Arbeitszeitmodelles fortgesetzt würden. Eine Rückkehr zu den früheren Dienstzeiten sei nicht angezeigt, da sich diese als unzureichend erwiesen hätten. Vor diesem Hintergrund solle auf der IOI auch nach dem 30.06.2020 vorübergehend weiterhin in 12-Stunden-Schichten gearbeitet werden, bis ein neues Arbeitszeitmodell entwickelt sei; hierfür werde noch im Juni 2020 eine Befragung der betroffenen ärztlichen Mitarbeiter durchgeführt und auf dieser Basis das neue Arbeitszeitmodell dann zeitnah entwickelt. Der Personalrat werde um Zustimmung zu dieser Maßnahme gebeten und unabhängig hiervon die Dienstzeiten über eine vorläufige Regelung nach § 88 Abs. 4 LPVG bis zur endgültigen Entscheidung weiterhin fortgeführt. Eine unaufschiebbare Maßnahme sei hier geboten, da eine Rückkehr zu den vor der Corona-Pandemie bestehenden Dienstzeiten für Ärzte auf der IOI nicht verantwortet werden könne. In einem Schreiben vom 22.06.2020 legte der Klinikvorstand dem Personalrat dar, dass das früher auf der IOI bestehende Schichtmodell auch nicht den ab 01.10.2020 geltenden tariflichen Regelungen zu Bereitschafts- und Wochendiensten des einschlägigen Tarifvertrags für Ärzte entspräche, da danach grundsätzlich maximal vier Bereitschaftsdienste im Monat zu leisten seien. Beim früheren Dienstmodell würden diese neu eingeführten Grenzen des Tarifvertrags nicht eingehalten werden, so dass es nicht angezeigt sei, zu einem Dienstmodell zurückzukehren, das alsbald mit den tarifrechtlichen Vorgaben konfligieren werde. Unter dem 13.07.2020 verweigerte der Personalrat seine Zustimmung zur Weiterführung der 12-Stunden-Schichten für Ärzte auf der Intensivstation IOI.

Am 23.07.2020 hat der Antragsteller die Personalvertretungskammer angerufen. Er macht geltend, der weitere Beteiligte habe durch die Umstellung auf 12-Stunden-Schichten in den betroffenen Bereichen das Mitbestimmungsrecht des Personalrats gemäß § 74 Abs. 2 Nr. 2 LPVG verletzt. Dieser Mitbestimmungstatbestand sei hier einschlägig, da das Mitbestimmungsrecht über Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit sowohl die Mitbestimmung über die Lage als auch die Dauer der täglichen Arbeitszeit beinhalte, nachdem beides untrennbar miteinander verbunden sei. Bei der Umstellung von den bisherigen 8-Stunden-Schichten auf nun 12-Stunden-Schichten handele es sich im Übrigen um die Einführung eines neuen Arbeitszeitmodells, das nach § 74 Abs. 2 Nr. 3 LPVG ebenfalls der Mitbestimmung des Personalrats unterliege. Das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers sei entgegen der Auffassung des weiteren Beteiligten nicht aufgrund des Gesetzes- und Tarifvorbehalts nach § 74 Abs. 2 LPVG ausgeschlossen. Der weitere Beteiligte berufe sich in diesem Zusammenhang zu Unrecht auf § 7 Abs. 2 Nr. 3 ArbZG i.V.m. der Allgemeinverfügung der Stadt U. vom 18.03.2020. Unter Abschnitt V Hinweis Nr. 5 der Allgemeinverfügung der Stadt U. werde ausdrücklich darauf hingewiesen, dass diese Genehmigung nicht die Mitbestimmungsrechte des Betriebsrates nach § 87 BetrVG ersetze; gleiches müsse für das hier in Rede stehende Mitbestimmungsrecht des Personalrats auf der Grundlage von § 74 Abs. 2 LPVG gelten. Auch eine das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers ausschließende konkrete tarifliche Regelung existiere nicht. Die Regelung in § 8 Abs. 5 des Manteltarifvertrages für die Arbeitnehmer/-innen der Universitätskliniken Freiburg, Heidelberg, Tübingen und U. (TV-UK) stelle keine derartige abschließende tarifvertragliche Regelung dar, sondern sei auf Umsetzung und Ausgestaltung durch die Dienststellenpartner ausgerichtet. Der Tarifvertrag regele im Wesentlichen nur, was § 7 Abs. 2 ArbZG vorsehe und verbessere die Situation der dem Tarifvertrag unterfallenden Beschäftigten dahingehend, dass von der Pausenregelung nicht abgewichen werden dürfe. In keiner Weise werde abschließend geregelt, welche Höchstarbeitszeit gelten soll, wie die Verteilung der Beschäftigten auf die Schichten erfolgen soll und welcher Ausgleich hierfür gewährt werde. All dies sei der Mitbestimmung des Personalrats vorbehalten und solle, wie von diesem schon mehrfach eingefordert, in einer Dienstvereinbarung geregelt werden. Auch die Bestimmung in § 7 Abs. 4 des Tarifvertrags für Ärztinnen und Ärzte an Universitätskliniken (TV-Ärzte) normiere die Einführung von 12-Stunden-Schichten nicht umfassend. Diese Regelung sei zwar schon etwas konkreter als die für sonstige Beschäftigte geltende, lasse aber immer noch viele Fragen offen, wie z. B. die Zuordnung der Beschäftigten zu den einzelnen Schichten und den Schutz von Risikogruppen. Auch diese Tarifvorschrift schließe somit die Mitbestimmung des Personalrats nicht aus. Die Voraussetzungen für die Weiterführung der 12-Stunden-Schichten auf der Intensivstation IOI im Rahmen einer vorläufigen Regelung gemäß § 88 Abs. 4 LPVG lägen nicht vor; es handele sich nicht um eine Maßnahme, die der Natur der Sache nach keinen Aufschub dulde. Nachdem bis zum Ausbruch der Pandemie nach dem alten Arbeitszeitmodell gearbeitet worden sei, erhelle sich nicht, warum konkret die Umstellung auf 12-Stunden-Schichten zwingend umgesetzt werden müsse, ohne vorher das Mitbestimmungsverfahren abzuschließen.


Der Antragsteller beantragt,

1. Es wird festgestellt, dass die Einführung von 12-Stunden-Schichten auf der Intensivstation IOI bestehend aus den Stationen CF1-Kardiochirurgie/-Anästhesie und CG1-Chirurgie/Anästhesiologie Mitbestimmungsrechte des Personalrats verletzt hat.

2. Es wird festgestellt, dass die Einführung von 12-Stunden-Schichten in der ZINA (Zentrale Interdisziplinäre Notaufnahme) Mitbestimmungsrechte des Personalrats verletzt hat.

3. Es wird festgestellt, dass die Einführung von 12-Stunden-Schichten im Bereich "Innere Medizin II" Mitbestimmungsrechte des Personalrates verletzt hat.

4. Es wird festgestellt, dass die Fortführung der 12-Stunden-Schichten als vorläufige Regelung gemäß § 88 Abs. 4 LPVG rechtswidrig ist.


Die weiteren Beteiligten zu 2) und 3) beantragen,

den Antrag abzulehnen.

Die weiteren Beteiligten treten dem Antrag entgegen und machen geltend, dass das Universitätsklinikum U. hier bereits nicht beteiligtenfähig und der gegen den Beteiligten zu 2) gerichtete Antrag deshalb zumindest unbegründet sei. Dem Antragsteller stehe das von ihm in Anspruch genommene Mitbestimmungsrecht gegenüber dem Leitenden Ärztlichen Direktor des Universitätsklinikums als Dienststellenleiter auf der Grundlage von § 74 Abs. 2 Nrn. 2 und 3 LPVG bei der Einführung der 12-Stunden-Schichten nicht zu, da eine abschließende gesetzliche und tarifvertragliche Regelung bestehe. Der einschlägige Tarifvertrag für Ärztinnen und Ärzte an Universitätskliniken enthalte in § 7 Abs. 3 eine konkrete und umfassende Regelung zur Ausdehnung der täglichen Arbeitszeit der Ärzte auf bis zu 12 Stunden. Der Tarifvertrag gebe der Dienststelle die Befugnis, die tägliche Arbeitszeit auf bis zu 12 Stunden auszudehnen, auch wenn er selbstverständlich nicht alle Einzelheiten der Arbeitszeitgestaltung vorgeben könne. Eine Öffnungsklausel in einen Tarifvertrag und somit auch der Tarifvorbehalt gemäß § 74 Abs. 2 LPVG wäre sinnentleert, wenn trotz einer tariflichen allgemeingültigen Öffnungsklausel ein Mitbestimmungsverfahren durchgeführt werden müsste. Die Klinikumsverwaltung sei von den tariflichen Vorgaben für die Einführung von 12-Stunden-Schichten gemäß § 7 Abs. 3 TV-Ä nicht abgewichen und habe insbesondere mit Schreiben vom 08.04.2020 ausdrücklich klargestellt, dass maximal vier 12-Stunden-Dienste pro Woche und acht 12-Stunden-Dienste in zwei Wochen zulässig seien; auch seien Sonderregelungen für bestimmte Risikogruppen umgesetzt worden. Übereinstimmend hiermit enthalte auch § 8 Abs. 5 des Manteltarifvertrages für Arbeitnehmer/-innen der Universitätskliniken Freiburg, Heidelberg, Tübingen und U. eine das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers ausschließende, abschließende Regelung für die angeordnete Verlängerung der täglichen Arbeitszeit auf 12 Stunden. Im Übrigen seien von dieser Regelung nur eine überschaubare Anzahl von Pflegekräften in der Zentralen Interdisziplinären Notaufnahme betroffen gewesen. Mit der Allgemeinverfügung der Stadt U. vom 18.03.2020 sei die Verlängerung der zulässigen täglichen Höchstarbeitszeit in Krankenhäusern auf bis zu 12 Stunden im Kontext von Covid-19 zugelassen worden, damit die betroffenen Einrichtungen die nötige Flexibilität bekommen, um mit dem vorhandenen Personal kurzfristig erhöhte Fehlzeiten auszugleichen und die Versorgung der Bevölkerung sicherzustellen. Des Weiteren existiere mit der Covid-19-Arbeitszeitverordnung des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales vom 07.04.2020 eine gesetzliche Regelung für die 12-Stunden-Schichten; unter den Begriff der gesetzlichen Regelung im Sinne des § 74 Abs. 2 LPVG fielen nicht nur formelle Gesetze, sondern auch Rechtsverordnungen als Gesetze im materiellen Sinne. Aus der Allgemeinverfügung der Stadt U. bzw. der Covid-19-Arbeitszeitverordnung des Bundesarbeitsministeriums lasse sich schlussfolgern, dass auch die zuständigen Behörden davon ausgingen, die Umstellung auf 12-Stunden-Schichten im Zusammenhang mit Covid-19 sei in Krankenhäusern unerlässlich.

Die von dem weiteren Beteiligten getroffene Arbeitszeitregelung sei im Universitätsklinikum U. im Übrigen zwingend erforderlich gewesen, nachdem ab Mitte März damit zu rechnen gewesen sei, dass aufgrund der rasanten Ausbreitung des Corona-Virus zunehmend Covid-19-Patienten versorgt werden müssten. Das dem weiteren Beteiligten durch die tariflichen bzw. gesetzlichen Regelungen eingeräumte Ermessen zur Ausdehnung der Arbeitszeit sei in dieser Situation auf Null reduziert gewesen und habe einer Mitbestimmung des Antragstellers zwingend entgegengestanden. Die Fortführung der 12-Stunden-Schichten auf der Intensivstation IOI ab dem 01.07.2020 sei bis zur Durchführung eines neuen Dienstzeitmodells vorübergehend geboten, da eine Rückkehr zu den vor der Corona-Pandemie bestehenden Dienstzeiten nicht zielführend sei. Denn bei diesem Dienstmodell sei die Anzahl der ärztlichen Mitarbeiter nachts sehr gering und lediglich durch Bereitschaftsdienste abgedeckt gewesen, was den dort zu behandelnden schwerkranken Patienten vor allem im Hinblick auf mögliche Notfälle nicht gerecht werde. Die frühere Schichtzeitenregelung entspreche auch nicht den ab 01.10.2020 geltenden tariflichen Regelungen zu ärztlichen Bereitschafts- und Wochenenddiensten. Ausgehend hiervon lägen die Voraussetzungen des § 88 Abs. 4 LPVG für die Durchführung einer vorläufigen Regelung vor. Es handle sich um eine Maßnahme, die keinen Aufschub dulde, da bei einer Rückkehr zu den früheren Dienstzeiten anstelle der 12-Stunden-Schichten die Interessen der Dienststelle und die Krankenversorgung beeinträchtigt wären.

Der weitere Beteiligte leitete am 27.07.2020 das Stufenverfahren ein und informierte den Antragsteller darüber; das Verfahren ist derzeit noch nicht abgeschlossen.

Auf den Inhalt der Gerichtsakte und der gewechselten Schriftsätze wird wegen der weiteren Einzelheiten verwiesen.


II.

1. Die Kammer hat von Amts wegen zu beachten, dass das Universitätsklinikum U., das von dem Antragsteller als weiterer Beteiligter zu 1) in Anspruch genommen wurde, zu Unrecht am personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren beteiligt worden ist. Die Beteiligtenfähigkeit in einem solchen Verfahren hat nur, wer durch die beantragte Entscheidung des Gerichts unmittelbar in der ihm vom Personalvertretungsrecht eingeräumten Rechtsposition betroffen ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.06.1986 - 6 P 4.83 - BVerwGE 74, 273). In einer solchen Rechtsposition kann das Universitätsklinikum durch die vom Antragsteller begehrte Entscheidung nicht betroffen sein, denn Leiter der Dienststelle im Sinne des Landespersonalvertretungsgesetzes ist gemäß § 10 Abs. UKG der Leitende Ärztliche Direktor; dementsprechend macht auch der Antragsteller der Sache nach personalvertretungsrechtliche Rechte nur im Verhältnis zu dem weiteren Beteiligten zu 2), nicht aber gegenüber dem Universitätsklinikum geltend. Die Kammer trägt dieser Rechtslage Rechnung und sieht nach Anhörung von einer weiteren Beteiligung des Universitätsklinikums am Verfahren ab; das Rubrum war, worauf die Beteiligten hingewiesen worden sind, entsprechend zu ändern (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.09.2015 - 5 P 12.14 - ZfPR 2016, 2).


2. Der Antrag ist zulässig (2.1) und hat auch in der Sache Erfolg (2.2).

2.1 Der Antrag ist zulässig.

Nach § 92 Abs. 1 Nr. 3 des Personalvertretungsgesetzes für das Land Baden-Württemberg in der Fassung der Neubekanntmachung vom 12.03.2015 (GBl. S. 221) - LPVG - entscheiden die Verwaltungsgerichte unter anderem über die Zuständigkeit der Personalvertretungen. Dazu gehört auch die vorliegend streitige Frage des Bestehens eines Mitbestimmungsrechts des Antragstellers nach § 74 Abs. 2 Nrn. 2 und 3 LPVG.

2.1.1 Das hinsichtlich der Einführung der 12-Stunden-Schichten streitige Begehren des Antragstellers ist als abstrakter Feststellungsantrag zulässig.

Hat sich ein konkretes Feststellungsbegehren - wie hier - erledigt, kann der Antragsteller einen vom konkreten Fall losgelösten abstrakten Feststellungsantrag zu den Rechtsfragen stellen, die hinter dem anlassgebenden Vorgang stehen, dem konkreten Vorgang zugrunde liegen oder durch den konkreten Anlass als entscheidungserheblich aufgeworfen werden. Der abstrakte Feststellungsantrag muss sich auf künftige Sachverhalte beziehen, die in ihren Grundzügen dem Sachverhalt des anlassgebenden konkreten Vorgangs entsprechen und im Wesentlichen dieselben Rechtsfragen aufwerfen. Es können nur solche Rechtsfragen einer Klärung zugeführt werden, die sich an dem konkreten Vorgang ausrichten, durch ihn ausgelöst und auch begrenzt werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.12.2016 - 5 P 9.15 - BVerwGE 157, 117). Die Rechtsfrage muss sich auch auf künftige vergleichbare oder gleichartige Sachverhalte beziehen; das ist nur der Fall, wenn sie zukünftige Sachverhalte betrifft, die in ihren Grundzügen dem Sachverhalt des anlassgebenden konkreten Vorgangs entsprechen und im Wesentlichen dieselben Rechtsfragen aufwerfen. Diesen Voraussetzungen genügt der von dem Antragsteller in der öffentlichen Anhörung am 23.11.2020 gestellte Antrag. Er ist abstrakt und unabhängig von dem zugrunde liegenden Streitfall formuliert und zielt darauf, die aufgeworfenen Fragen in allgemeingültiger Weise auch für künftige Fälle klären zu lassen.

2.1.2 Der Antragsteller hat ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung (§ 256 Abs. 1 ZPO). Die Frage, ob dem Personalrat ein Mitbestimmungsrecht bei der Einführung von 12-Stunden-Schichten auf verschiedenen Stationen des Universitätsklinikums zusteht, ist zwischen den Verfahrensbeteiligten nach wie vor strittig und wird sich auch künftig mit einiger, mehr als nur geringfügiger Wahrscheinlichkeit zwischen ihnen stellen. Gerade vor dem Hintergrund der aktuellen Pandemieentwicklung ist nicht auszuschließen, dass der weitere Beteiligte wieder zu einem 12-Stunden-Schicht-Modell in bestimmten Bereichen des Universitätsklinikums zurückkehren wird und sich damit die aufgeworfenen Rechtsfragen erneut stellen werden.

2.2 Der Antrag ist auch begründet. Die Einführung von 12-Stunden-Schichten in diversen Bereichen des Universitätsklinikums U. unterliegt dem Mitbestimmungsrecht des Antragstellers (2.2.1). Die Fortführung der 12-Stunden-Schichten als vorläufige Regelung gemäß § 88 Abs. 4 LPVG auf der Interdisziplinären Intensivstation IOI ist rechtswidrig (2.2.2).

2.2.1 Die Einführung von 12-Stunden-Schichten durch den Dienststellenleiter unterliegt der Mitbestimmung des Antragstellers gemäß § 74 Abs. 2 Nr. 2 und 3 LPVG (2.2.1.1), und dieses Mitbestimmungsrecht ist nicht durch den Gesetzes- und Tarifvorrang gemäß § 74 Abs. 2 1. Halbsatz LPVG ausgeschlossen (2.2.1.2).

2.2.1.1 Nach § 74 Abs. 2 LPVG hat der Personalrat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, unter anderem mitzubestimmen über (2.) Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit und der Pausen sowie die Verteilung der Arbeitszeit auf die einzelnen Wochentage, (3.) Einführung, Anwendung, wesentliche Änderung und Aufhebung von Arbeitszeitmodellen (4.), Anordnung von Mehrarbeit oder Überstunden, Bereitschaftsdienst und Rufbereitschaft. Nach § 74 Abs. 3 LPVG beschränkt sich die Mitbestimmung nach Abs. 2 Nummer 2 und 4 auf die Grundsätze für die Aufstellung der Dienstpläne, wenn für Gruppen von Beschäftigten die tägliche Arbeitszeit nach Erfordernissen, die die Dienststelle nicht voraussehen kann, unregelmäßig und kurzfristig festgesetzt werden müssen.

Gegenstand des Mitbestimmungsrechts ist die Verteilung der von den Beschäftigten nach gesetzlicher Vorschrift oder tariflicher Festlegung abzuleistenden Arbeitszeit auf die zur Verfügung stehenden Arbeitstage und die Festlegung ihrer zeitlichen Lage am einzelnen Arbeitstag und damit auch die Dauer der täglichen Arbeitszeit (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 20.07.1984 - 6 P 16.83 - und vom 12.08.2002 - 6 P 17.01 - jeweils juris m.w.N.). Diese ist insoweit durch die gesetzlichen und tariflichen Bestimmungen über die regelmäßige Wochenarbeitszeit in der Weise determiniert, dass die Summe der für die einzelnen Arbeitstage getroffenen Festlegungen den Vorgaben jener Bestimmungen entsprechen muss (BVerwG, Beschluss vom 30.06.2005 - 6 P 9.04 - juris). Auch Modelle zur Flexibilisierung der Arbeitszeit unterliegen danach der Mitbestimmung (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 23.04.2009 - 62 PV 4.07 - juris m.w.N.). Lediglich klarstellend regelt nunmehr § 74 Abs. 2 Nr. 3 LPVG ausdrücklich die Mitbestimmungspflicht bei der Einführung, Anwendung, wesentlichen Änderung und Aufhebung von Arbeitszeitmodellen, d. h. nicht nur feste Arbeitszeitgrenzen, sondern auch flexible Arbeitszeiträume sind - und waren bereits bisher - mitbestimmungspflichtig (vgl. zur Klarstellung LT-Drs. 15/4224 S. 136 und VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 14.11.2018 - PL 15 S 660/17 - juris). Aus § 74 Abs. 3 LPVG ergibt sich schließlich, dass das in § 74 Abs. 2 Nr. 2 und (Nr. 4) LPVG geregelte Mitbestimmungsrecht im Regelfall nicht auf "Grundsätze für die Aufstellung der Dienstpläne" beschränkt und der Personalrat grundsätzlich auch bei der Festlegung von Dienstplänen, soweit mit diesen die Arbeitszeit nicht nur im Sinne des Vollzugs mitbestimmter Regelungen verteilt wird, zu beteiligen ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 02.03.1993 - 6 P 34.91 - juris).

Gemessen hieran unterliegt die Einführung der 12-Stunden-Schichten in bestimmten Abteilungen des Universitätsklinikums U. dem Mitbestimmungsrecht des Antragstellers gemäß § 74 Abs. 2 Nrn. 2 und 3 LPVG. Bei der Umstellung von den früher gültigen Dienstzeiten, in der Regel 8-Stunden-Schichten auf jetzt 12-Stunden-Schichten verändern sich sowohl Beginn und Ende als auch die Dauer der täglichen Arbeitszeit, was erhebliche Auswirkungen auf die Belastung der Mitarbeiter und deren persönliche Lebensgestaltung haben kann. Der Mitbestimmungstatbestand des § 74 Abs. 2 Nr. 2 LPVG ist mithin einschlägig. Bei der Umstellung auf 12-Stunden-Schichten handelt es sich ferner um die Einführung eines neuen Arbeitszeitmodells, das nach § 74 Abs. 2 Nr. 3 LPVG ebenfalls der Mitbestimmung des Personalrats unterliegt.

Die hier in Rede stehende, von dem Dienststellenleiter getroffene Regelung weist auch den erforderlichen kollektiven Bezug auf (vgl. hierzu VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 14.11.2018 - PL 15 S 660/17 - a.a.O.). Maßgeblich ist, dass sich das aus § 74 Abs. 2 Nr. 2 und 3 LPVG ergebende Mitbestimmungsrecht nur auf kollektive Regelungen bezieht. Es muss ein dem Schutzzweck des Mitbestimmungstatbestandes zuzuordnendes kollektives Interesse berührt sein. Eine entsprechende Einschränkung des Mitbestimmungstatbestandes lässt sich zwar nicht dem Wortlaut der Vorschrift entnehmen, ergibt sich aber aus dem Sinn und Zweck der Regelung. Zweck dieser Mitbestimmung als Mittel des kollektiven Schutzes ist, dass die berechtigten Belange der Beschäftigten mit den dienstlichen Erfordernissen in Einklang gebracht werden. Dieses Regelungsziel ist aber nur zu erreichen, wenn für eine größere Zahl von Beschäftigten der Beginn und das Ende der täglichen Arbeitszeit sowie die Verteilung auf die einzelnen Wochentage einheitlich festgelegt werden (vgl. hierzu BVerwG, Beschlüsse vom 23.12.1982 - 6 P 36.79 - und vom 12.09.1983 - 6 P 1.82 - jeweils juris). Infolge dessen greift die Mitbestimmung gemäß § 74 Abs. 2 Nr. 2 und 3 LPVG namentlich bei Anordnungen der Dienststelle zur Verteilung der Arbeitszeit ein, die sich an alle Beschäftigten oder eine nach bestimmten Kriterien abgegrenzte Gruppe der Beschäftigten richtet. Dies ist hier der Fall. Denn die von dem Antragsteller beanstandete Schichtregelung betraf sämtliche Ärzte auf der Intensivstation IOI und im Bereich der Klinik für Innere Medizin II sowie sämtliche Ärzte und das Pflegepersonal in der Zentralen Interdisziplinären Notaufnahme. Unerheblich ist bei Anwendung der oben aufgezeigten Maßstäbe, dass die überwiegende Zahl der Mitarbeiter im Universitätsklinikum U. weiterhin nach der bisherigen Schichtregelung arbeitet und dies wohl auch weiterhin so beabsichtigt ist.

2.2.1.2 Der Gesetzes- oder Tarifvorrang steht der Mitbestimmung des Antragstellers hier nicht entgegen. Gemäß § 74 Abs. 2 1. Halbsatz LPVG ist das in den nachfolgenden Ziffern statuierte grundsätzliche Mitbestimmungsrecht des Personalrats ausgeschlossen, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung besteht. Eine die Mitbestimmung des Personalrats ausschließende gesetzliche oder tarifliche Regelung besteht dann, wenn darin ein Sachverhalt unmittelbar geregelt ist, es also zum Vollzug keines Ausführungsaktes mehr bedarf. Eine solche Regelung besitzt Ausschließlichkeitscharakter, weil sie vollständig, umfassend und erschöpfend ist. Wenn jedoch aufgrund einer gesetzlichen oder tariflichen Regelung die Ausgestaltung der Einzelmaßnahmen dem Dienststellenleiter überlassen ist, unterliegt dessen Entscheidung - auch bei rein normvollziehenden Maßnahmen ohne eigenen Ermessensspielraum - der Richtigkeitskontrolle des Personalrats im Wege der Mitbestimmung (vgl. hierzu BVerwG, Beschlüsse vom 18.05.2004 - 6 P 13.03 - BVerwGE 121, 38 und vom 01.06.2007 - 6 PB 4.07 - PersR 2007, 356). Der personalvertretungsrechtliche Gesetzes- und Tarifvorrang findet seine Rechtfertigung darin, dass bei der gesetzlichen und tariflichen Regelung bereits ein für die Beschäftigten billiger Interessenausgleich herbeigeführt ist, der nicht zur Disposition im Mitbestimmungsverfahren stehen soll.

Nach diesen Grundsätzen greift zunächst der Gesetzesvorrang hier nicht ein. Eine das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers ausschließende gesetzliche Regelung liegt insbesondere nicht in der Allgemeinverfügung der Stadt U.. über Ausnahmebewilligung zur Beschäftigung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern an Sonn- und Feiertagen und für Abweichungen von bestimmten Beschränkungen des Arbeitszeitgesetzes aus Anlass der Ausbreitung des Coronavirus in Deutschland gemäß § 15 Abs. 2 Arbeitszeitgesetz (ArbZG) vom 18.03.2020. Dieser Annahme steht bereits entgegen, dass eine Allgemeinverfügung im Sinne von § 35 Satz 2 LVwVfG ihrer Rechtsnatur nach nicht geeignet ist, den Gesetzesvorrang auszulösen. Unter "gesetzlicher Regelung" im Sinne des personalvertretungsrechtlichen Gesetzesvorrangs ist jedes materielle Gesetz zu verstehen und sind mithin auch Rechtsverordnungen erfasst, die auf einer gesetzlichen Ermächtigung beruhen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 07.04.2008 - 6 PB 1.08 - NVwZ 2008, 801). Nur bei einem Gesetz im materiellen Sinne ist auch der bereits vorhin dargestellte Normzweck erfüllt, nämlich dass der Gesetzgeber oder an seiner Stelle der Verordnungsgeber aufgrund einer gesetzlichen Ermächtigung einen für die Beschäftigten billigen Interessenausgleich getroffen hat. Allgemeinverfügungen im Sinne von § 35 Satz 2 LVwVfG stellen kein Gesetz im materiellen Sinne dar und haben auch keinen Rechtsnormcharakter, sondern haben Verwaltungsaktsqualität (vgl. hierzu eingehend Ramsauer in Kopp/Ramsauer, VwVfG, 21. Auflage 2020, Rdnr. 178 f. zu § 35 VwVfG). Von diesem Verständnis ging im Übrigen die Stadt U.. als Erlasser der Allgemeinverfügung vom 18.03.2020 selbst aus. Unter Rubrik IV, Hinweise 5 wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Genehmigung nach dieser Allgemeinverfügung nicht die Mitbestimmungsrechte des Betriebsrats nach § 87 des Betriebsverfassungsgesetzes ersetzt. Im Hinblick auf die Strukturähnlichkeit dieser Norm mit der hier in Rede stehenden Bestimmung des § 74 Abs. 2 und deren identischem Normzweck kann vorliegend nichts Abweichendes gelten.

Entgegen der Auffassung des weiteren Beteiligten stellt auch die Covid-19-Arbeitszeitverordnung vom 07.04.2020 keine das Mitbestimmungsrecht des Personalrats ausschließende gesetzliche Bestimmung im Sinne von § 74 Abs. 2 1. Halbsatz LPVG dar. Zwar hat diese Regelung Verordnungscharakter und ist damit eine Rechtsnorm im materiellen Sinne, mithin eine Gesetzesbestimmung im Sinne von § 74 Abs. 2 LPVG. Diese Verordnungsbestimmung stellt jedoch keine sich selbst vollziehende Regelung dar, sondern ist vielmehr auf die Umsetzung durch den Dienststellenleiter im Rahmen seines Direktionsrechts angelegt. So wird in der Covid-19-Arbeitszeitverordnung bereits nicht die grundsätzliche Entscheidung über die Dauer der Schichtdienste in Zeiten der Pandemie getroffen. Vielmehr ermöglicht § 1 Abs. 1 der Covid-19-Arbeitszeitverordnung lediglich die Ausdehnung der werktäglichen Arbeitszeit auf bis zu 12 Stunden. Dabei knüpft die Verordnung die Ausdehnung der Schichtzeiten auf bis zu 12 Stunden an bestimmte einschränkende materielle und formelle Voraussetzungen; insbesondere statuiert die Norm, dass eine Verlängerung nicht durch vorausschauende organisatorische Maßnahmen einschließlich notwendiger Arbeitszeitdispositionen sowie sonstige personalwirtschaftliche Maßnahmen vermieden werden kann. Ferner muss die Verlängerung wegen der Covid-19-Epidemie zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sowie des Gesundheitswesens und der pflegerischen Versorgung notwendig sein. Bereits die Binnensystematik von § 1 Abs. 1 Covid-19-Arbeitszeitverordnung erhellt, dass der Verordnungsgeber damit keine verbindliche und abschließende Regelung über die Dauer der zulässigen täglichen Höchstarbeitszeit treffen wollte; die Vorschrift ermöglicht lediglich öffentlich-rechtlich eine Ausnahme von §§ 3 und 6 Abs. 2 ArbZG; die konkrete Umsetzung in den einzelnen betroffenen Dienststellen bleibt dem Direktionsrecht des Dienststellenleiters überantwortet.

Ebenso wenig steht der Tarifvorrang einem Mitbestimmungsrecht des Antragstellers entgegen. Die Mitbestimmung des Antragstellers ist weder mit Rücksicht auf den Tarifvertrag für Ärztinnen und Ärzte an Universitätskliniken (TV-Ärzte) vom 30.10.2006 noch im Hinblick auf den Manteltarifvertrag für Arbeitnehmer/-innen der Universitätskliniken Freiburg, Heidelberg, Tübingen und U. (TV UK) vom 13.06.2006 in der hier maßgeblichen Fassung ausgeschlossen. Nach § 7 Abs. 3 des TV-Ärzte kann unter den Voraussetzungen des Arbeitszeit- und Arbeitsschutzgesetzes, insbesondere des § 5 Arbeitsschutzgesetzes, die tägliche Arbeitszeit im Schichtdienst auf bis zu 12 Stunden einschließlich der Pausen ausgedehnt werden, um längere Freizeitintervalle zu schaffen oder die Zahl der Wochenenddienste zu vermindern. Diese tarifliche Bestimmung ist keine sich selbst vollziehende Regelung. Sie bedarf vielmehr der Umsetzung durch diejenige Stelle, die die Schichtzeiten und -pläne festlegt, mithin die Klinikleitung. § 7 Abs. 3 TV-Ärzte stellt lediglich die nach § 7 Abs. 2 Nr. 3 ArbZG erforderliche tarifliche Regelung über die Verlängerung der täglichen Höchstarbeit auf 12 Stunden dar und eröffnet daher die grundsätzliche Möglichkeit, diese Höchstarbeitszeit auszuschöpfen. In dem Tarifvertrag wird jedoch bereits keine Regelung dem Grunde nach getroffen, wie lange die tägliche Arbeitszeit in den dem Anwendungsbereich des Tarifvertrags unterfallenden Einrichtungen beträgt. Vielmehr bleibt insofern eine Anordnung des Dienststellenleiters konstitutiv; dieser kann unter den im Tarifvertrag genannten Voraussetzungen die betreffenden Ärzte zu täglichen Schichten von 12 Stunden heranziehen. Die hier in Rede stehende Frage der Dauer der Schichten war daher für die Beteiligten regelungsfähig und regelungsbedürftig.

An diesem Verständnis ändert sich auch dann nichts, wenn die vollständige Ausschöpfung des Schichtrahmens für die behandelnden Krankenhausärzte aufgrund der besonderen Notsituation in Covid-19-Zeiten sich als die einzig sachgerechte Lösung herausgestellt haben sollte. Die Entscheidung des Dienststellenleiters für die sinnvollste Lösung im Rahmen seiner tarifvertraglich konkretisierten Direktionsbefugnis ist nicht mit einer mitbestimmungsausschließenden Tarifautomatik gleichzusetzen (BVerwG, Beschluss vom 18.05.2004 - 6 P 13.03 - a.a.O.). Unerheblich ist schließlich, dass in § 7 Abs. 3 TV-Ärzte die Voraussetzungen, unter denen eine Ausdehnung der täglichen Arbeitszeit im Schichtdienst auf bis zu 12 Stunden statthaft ist, zumindest im groben Rahmen generell umschrieben wird. Denn selbst eine Detailregelung über die Voraussetzungen führt nicht zum Ausschluss der Mitbestimmung, sondern nur dazu, dass diese ausschließlich oder weitgehend die Form einer Richtigkeitskontrolle annimmt. Als solche ist sie jedoch keineswegs entbehrlich, weil die Beschäftigten ein erhebliches kollektives Interesse daran haben, dass der Personalrat im Wege förmlicher Beteiligung über die Einhaltung der zu ihrem Schutz ergangenen gesetzlichen Bestimmungen wacht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 01.06.2007 - 6 PB 04.07 - a.a.O.). Keiner Klärung bedarf daher im vorliegenden Zusammenhang, ob die in § 7 Abs. 3 TV-Ärzte für eine Verlängerung der Schichtzeit auf 12 Stunden statuierten Voraussetzungen vorliegen. Darauf hinzuweisen ist jedoch, dass gemäß § 7 Abs. 3 Satz 1 2. Halbsatz TV-Ärzte diese Möglichkeit besteht, um längere Freizeitintervalle zu schaffen oder die Zahl der Wochenenddienste zu verringern. Nach dem eigenen Sachvortrag des weiteren Beteiligten wurde die Anordnung von 12-Stunden-Schichten nicht im Hinblick auf diese Belange der betroffenen Ärzteschaft, sondern allein zur Gewährleistung einer sachgerechten Krankenversorgung in Zeiten der Covid-19-Pandemie getroffen.

Aus ähnlichen Erwägungen steht auch § 8 Abs. 5 des TV UK einer Mitbestimmung des Antragstellers nicht entgegen. Danach kann aus dringenden betrieblichen Gründen im Rahmen des § 7 Abs. 2 ArbZG, jedoch ohne die Ausnahme in § 4 ArbZG von den Vorschriften des Arbeitszeitgesetzes abgewichen werden; von § 12 Nr. 4 ArbZG kann durch einvernehmliche Dienstvereinbarung abgewichen werden. Auch bei dieser Bestimmung handelt es sich nicht um eine sich selbst vollziehende Tarifnorm; vielmehr ist die tarifliche Regelung auf Konkretisierung durch das Direktionsrecht des Arbeitgebers zugeschnitten und stellt sich deshalb als regelungsbedürftig im Sinne von § 74 Abs. 2 Eingangssatz LPVG dar. Dies folgt bereits daraus, dass auch § 8 Abs. 5 TV UK keine abschließenden materiellen Kriterien nennt, unter denen eine Verlängerung der Schichtzeit möglich ist. Der Tarifvertrag ermöglicht nur, was § 7 Abs. 2 Nr. 3 ArbZG ebenfalls regelt und führt in diesem Zusammenhang jedoch auf Tatbestands- und Rechtsfolgenseite Einschränkungen gegenüber der Gesetzesregelung ein. Zum einen kann auf der Tatbestandsseite eine Verlängerung der Schichtzeiten lediglich aus dringenden betrieblichen Gründen erfolgen, zum anderen sind Ausnahmen von der Pausenregelung gemäß § 4 ArbZG nicht möglich. Die grundsätzliche Entscheidung über die Länge der Schichtzeiten wird jedoch auch von § 8 Abs. 5 TV UK dem Dienststellenleiter in Ausübung seines Direktionsrechts überantwortet.

Fehl geht vor diesem Hintergrund auch das Vorbringen des weiteren Beteiligten, bei dem hier vertretenen Normverständnis wäre eine Öffnungsklausel in einem Tarifvertrag und somit auch der Tarifvorbehalt gemäß § 74 Abs. 2 LPVG sinnentleert. Diese Auffassung nimmt das Verhältnis von tarifvertraglicher Regelung und Direktionsrecht des Dienststellenleiters nicht hinreichend in den Blick. Soweit der Tarifvertrag dem Arbeitgeber das Direktionsrecht einräumt oder belässt, besagt dies lediglich, dass der Arbeitgeber für seine Anordnung nicht der Zustimmung des Arbeitnehmers, insbesondere nicht der Änderung oder Ergänzung des Arbeitsvertrages bedarf. Die Mitbestimmungspflicht der Maßnahme, soweit diese durch einen Mitbestimmungstatbestand erfasst wird, bleibt davon unberührt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 12.08.2002 - 6 P 17.01 - ZfPR 2002, 298). Auch übersieht die Auffassung des weiteren Beteiligten die Bedeutung einer Rechtskontrolle, die dem Betriebsrat im Sinne des Wohls der von ihm vertretenen Beschäftigten bei dem Vollzug von tariflichen Normen zukommt.

2.2 Die Fortführung der 12-Stunden-Schichten für Ärztinnen und Ärzte auf der Interdisziplinären Intensivstation IOI über den 30.06.2020 hinaus auf der Grundlage des § 88 Abs. 4 LPVG ist rechtswidrig. Zwar gilt die Zustimmung des Personalrats zu dieser Maßnahme nicht als erteilt, so dass der Anwendungsbereich dieser Bestimmung noch eröffnet ist und eine vorläufige Regelung im Grundsatz statthaft ist (2.2.1). Indes liegen die Tatbestandsvoraussetzungen des § 88 Abs. 4 LPVG für die von dem weiteren Beteiligten getroffene Regelung nicht vor (2.2.2).

2.2.1 Der Antragsteller hat dem Zustimmungsersuchen der Klinikumsverwaltung vom 10.06.2020 noch wirksam widersprochen, so dass seine Zustimmung nicht gemäß § 76 Abs. 9 Satz 1 2. Alt. LPVG als erteilt gilt. Im Ergebnis unschädlich ist, dass der Personalrat in seinem Schreiben vom 13.07.2020 nicht im Einzelnen dartut, aus welchen Gründen er die Zustimmung zu der begehrten Maßnahme verweigert. Das baden-württembergische Personalvertretungsrecht legt die statthaften Gründe für eine Verweigerung der Zustimmung im Rahmen des Mitbestimmungstatbestandes des § 74 Abs. 2 Nrn. 2 und 3 LPVG nicht im Einzelnen fest. Es bestimmt in § 73 Abs. 1 Satz 1 LPVG lediglich, dass eine Maßnahme, die der Mitbestimmung des Personalrats unterliegt, seiner Zustimmung bedarf und in § 76 Abs. 9 Satz 1 LPVG, dass die Maßnahme als gebilligt gilt, wenn nicht der Personalrat innerhalb der geltenden Frist die Zustimmung unter Angabe der Gründe schriftlich verweigert oder die angeführten Gründe offenkundig keinen unmittelbaren Bezug zu den Bestimmungsangelegenheiten haben. Aus § 76 Abs. 9 Satz 1 Alt. 2 LPVG n.F. folgt, dass Personalvertretungen nicht jeden beliebigen Grund für die Verweigerung der Zustimmung zu einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme anführen dürfen. Dies entspricht im Übrigen der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich die Kammer anschließt, nach der die Zustimmungsverweigerung auch ohne gesetzliche Festlegung der dafür zugelassenen Gründe im Einzelnen nur beachtlich ist, wenn die von der Personalvertretung angegebenen Gründe möglicherweise noch innerhalb der Mitbestimmung liegen. Dem Personalrat ist es nicht gestattet, von einer Mitbestimmungsbefugnis ohne inhaltlichen Bezug zu einem von der Maßnahme berührten gesetzlichen Mitbestimmungstatbestand Gebrauch zu machen. An einem derartigen Bezug fehlt es, wenn die vom Personalrat angeführten Gründe sich dem gesetzlichen Mitbestimmungstatbestand nicht mehr zuordnen lassen oder sie sich in allgemeinen formelhaften Wendungen erschöpfen, die keinen Bezug zu dem konkreten Fall mehr erkennen lassen. Ist eine derartige Zuordnung offensichtlich nicht möglich, so lässt das erkennen, dass der Personalrat keine Regelung auf der Grundlage eines Mitbestimmungsrechts anstrebt, sondern die Zustimmung ohne einen vom Gesetz gebilligten Grund verweigert. Ein solches Verhalten wird durch das Recht nicht geschützt. Die beabsichtigte Maßnahme gilt nach Ablauf der gesetzlichen Frist als gebilligt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27.09.1993 - 6 P 4.93 - BVerwGE 84, 178; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 24.01.2017 - PL 15 S 154/15 - PersR 2017, 53).

Unter Anwendung dieser Grundsätze halten sich die von dem Antragsteller in seinem Schreiben vom 13.07.2017 angegebenen bzw. die sich aus seinem Antrag im gegenständlichen Verfahren ergebenen Zustimmungsverweigerungsgründe jedoch innerhalb des Schutzzwecks des Mitbestimmungsrechts im Rahmen von § 74 Abs. 2 Nrn. 2 und 3 LPVG. Das kurze formelhafte Schreiben vom 13.07.2020 nimmt ausdrücklich auf den vorausgehenden Schriftwechsel Bezug und damit insbesondere auch auf die ausführliche Darlegung des Personalrats in seinem Schreiben vom 24.03.2020. In diesem beruft sich der Antragsteller nicht nur auf sein Mitbestimmungsrecht gemäß § 74 Abs. 2 Nr. 2 LPVG und ordnet seine Einwendungen damit einem konkreten Mitbestimmungstatbestand zu, sondern er legt auch dar, warum und aus welchen Gründen er der begehrten Zustimmung zur Einführung von 12-Stunden-Schichten nicht zuzustimmen vermag. Eingehend setzt sich der Personalrat in diesem Schreiben mit den im Zustimmungsersuchen dargelegten Gründen für das neue Schichtmodell auseinander und setzt diesen Erwägungen die von ihm wahrgenommenen Belange seiner Beschäftigten entgegen. Damit ist den Darlegungsobliegenheiten eines Personalrats bei der Zustimmungsverweigerung Genüge getan. An die Formulierung der Begründung im Einzelnen sind hierbei keine allzu hohen oder gar übertriebenen Anforderungen zu stellen. Denn es muss berücksichtigt werden, dass in der Personalvertretung unter Umständen keine spezialisierte Verwaltungskraft mitwirkt und die Personalvertretung bei der Zustimmungsverweigerung durch den in § 76 Abs. 6 Satz 1 LPVG vorgegebenen Rahmen zudem regelmäßig unter Zeitdruck steht.

2.2.2 Die vom Beteiligten getroffene vorläufige Regelung findet mit ihrem konkreten, vom Antragsteller abgelehnten Inhalt in § 88 Abs. 4 LPVG keine Grundlage. Dahingestellt kann bleiben, ob hier wegen der zeitlichen Dringlichkeit nach Ablauf der pandemiebedingten Sonderregelung zum 30.06.2020 eine vorläufige Regelung gemäß § 88 Abs. 4 LPVG grundsätzlich erforderlich war. Die Anordnung des Beteiligten widerspricht jedenfalls dem bei der Anwendung des § 88 Abs. 4 LPVG zu beachtenden Grundsatz, dass durch die vorläufige Regelung weder rechtlich noch tatsächlich vollendete Tatsachen geschaffen werden dürfen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.08.1988 - 6 P 27.85 - PersV 1989, 269). Diese Feststellung bezieht sich nicht auf die tatsächlichen Auswirkungen, die der Vollzug der vorläufigen Regelung auf die Beschäftigten und den Dienstbetrieb in der Dienststelle hat. Sie soll vielmehr zum Ausdruck bringen, dass eine vorläufige Regelung, welche die beabsichtigte und umstrittene Maßnahme praktisch vorwegnimmt, regelmäßig mit dem gebotenen Schutz des Mitbestimmungsrechts des Personalrats nicht in Einklang zu bringen ist. Eine vorläufige Regelung nach § 88 Abs. 4 LPVG darf daher weder dazu führen, dass die gesetzlich vorgeschriebene Mitbestimmung des Personalrats bei der endgültigen Maßnahme tatsächlich verhindert wird, noch dazu, dass hinsichtlich dieser Maßnahme kein Raum mehr für eine im Beteiligungsverfahren zu treffende modifizierende Regelung verbleibt. Eine nach § 88 Abs. 4 LPVG getroffene Regelung muss sich daher sachlich wie zeitlich auf das unbedingt Notwendige beschränken und deshalb in aller Regel in der Sache so weit hinter der beabsichtigten endgültigen Maßnahme zurückbleiben, dass eine wirksame Ausübung des Mitbestimmungsrechts möglich bleibt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14.03.1989 - 6 P 4.86 - PersV 1989, 359).

Diese Grenzen der Ausgestaltung vorläufiger Regelungen dürfen allerdings ausnahmsweise dann überschritten werden, wenn nicht nur ein unverzügliches Handeln des Dienststellenleiters unabweisbar geboten ist, sondern wenn außerdem die von ihm beabsichtigte Maßnahme der Natur der Sache nach Einschränkungen nicht zulässt. Da ein solches Vorgehen des Dienststellenleiters die Mitbestimmung des Personalrats faktisch ausschließt, kann es nur dann hingenommen werden, wenn die durch die Beteiligung des Personalrats eintretende Verzögerung zu einer Schädigung überragender Gemeinschaftsgüter oder -interessen führen würde, hinter denen der in der Mitbestimmung liegende Schutz der Beschäftigten ausnahmsweise gänzlich zurücktreten muss. Das ist nicht schon dann der Fall, wenn überhaupt eine vorläufige Regelung erforderlich ist, um den geordneten Dienstbetrieb in einer Dienststelle zu gewährleisten. Anderes kann nur dann gelten, wenn die Fähigkeit der betreffenden Dienststelle oder mehrerer Dienststellen, ihre Aufgaben wahrzunehmen, von der vollständigen Durchführung einer bestimmten Maßnahme des Dienststellenleiters abhängt, deren Unterbleiben nicht nur die Funktionsunfähigkeit der Dienststelle nach sich zöge, sondern überragende Gemeinschaftsgüter oder -interessen in Gefahr brächte (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 22.08.1988 - 6 P 27.85 - und vom 14.03.1989 - 6 P 4.86 - jeweils a.a.O.).

Bei Anwendung dieser Grundsätze ist festzustellen, dass die Erwägungen, aus denen der Beteiligte die umstrittene Schichtplangestaltung "vorläufig", aber sachlich und zeitlich unbeschränkt in Kraft gesetzt hat, diese Maßnahme nicht rechtfertigen. Der Beteiligte legt in seinen Schreiben vom 10.06.2020 und 22.06.2020 im Wesentlichen dar, dass sich das vor Ausbruch der Corona-Pandemie auf der Intensivstation IOI praktizierte Schichtmodell als nicht ausreichend erwiesen habe, um eine sachgerechte Versorgung der schwerkranken Patienten auf dieser Station sicherzustellen. Beim Dienstmodell vor der Corona-Pandemie sei die Anzahl der ärztlichen Mitarbeiter nachts sehr gering und durch Bereitschaftsdienste abgedeckt gewesen; das frühere Dienstmodell entspreche auch nicht den ab 01.10.2020 geltenden tariflichen Regelungen zu Bereitschafts- und Wochenenddiensten nach § 7 Abs. 5a TV-Ä neuer Fassung. Im Übrigen sei es untunlich, für eine kurze Übergangszeit bis zum Inkrafttreten dieser tariflichen Regelung zum alten Schichtplan zurückzukehren, der dann nicht mehr durchgeführt werden könne.

Mit diesen Erwägungen ist allenfalls dargetan, dass überhaupt eine vorläufige Regelung erforderlich war, nicht jedoch, dass sie dergestalt ergehen musste, dass die Mitbestimmung des Antragstellers praktisch völlig ausgeschlossen wurde. Das letztere hätte vielmehr den Nachweis einer konkreten Gefährdung eines besonderen öffentlichen Interesses an der Krankenversorgung im Falle einer weniger weitreichenden vorläufigen Regelung vorausgesetzt. Wird dieser Nachweis - wie im vorliegenden Fall - nicht geführt oder lässt er sich nicht führen, dann muss der Dienststellenleiter die Einschränkungen seiner Dispositionsfreiheit und Regelungsbefugnis hinnehme, zu denen die vorschriftsgemäße Wahrnehmung der gesetzlichen Mitbestimmungsrechte durch den Personalrat führen kann. Wäre es anders, könnte der Dienststellenleiter unter Berufung auf seinen Auftrag, für eine geordnete und sachgerechte Krankenversorgung Sorge zu tragen, die Mitbestimmung des Personalrats und die damit den in ihr verkörperten Schutz der Rechte der Beschäftigten durch den "vorläufigen" Vollzug der von ihm beabsichtigten Maßnahmen faktisch weitestgehend unmöglich machen. Das aber wäre mit dem Schutzzweck des Personalvertretungsrechts unvereinbar.

Nach alldem hat der Antrag Erfolg.

Einer Kostenentscheidung bedarf es nicht. Gerichtskosten werden nicht erhoben (vgl. § 2 Abs. 2 GKG, 2a Abs. 1 ArbGG, 92 Abs. 2 LPVG). Eine Kostenerstattung findet nicht statt.

Referenznummer:

R/R8631


Informationsstand: 18.01.2021